陈晓华
03月10日08:41来源：
[摘 要]引导土地有序流转和适度规模经营健康发展，要从我国人多地少和区域发展不平衡的国情出发，既要注重发展过程的长期性、阶段性，又要注重区域之间的差异性、复杂性，因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
[关键词]农村土地经营权；农业经营主体；农村土地制度改革
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
近年来，随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移就业，土地流转和规模经营发展已成为必然趋势。截至6月底，全国农村承包耕地流转面积4.3亿亩，占承包耕地总面积的32.3%，是流转面积的近4倍；全国经营耕地面积在50亩以上的规模农户达到341万户，家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体蓬勃发展，在现代农业建设中发挥重要引领作用。在土地流转和规模经营发展中，各地既有许多创新，值得认真总结，也存在违背农民意愿、强行推动、加剧“非粮化”、“非农化”等问题，需要引起重视。引导农村土地经营权有序流转和农业适度规模经营健康发展，已成为当前发展现代农业、保障农民权益、维持农村稳定的内在要求和重大任务。为此，11月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[]61号），为贯彻文件精神，农业部会同相关部门先后印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[]2号）和《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发[]3号），明确了今后一段时期做好土地确权、流转和规模经营发展工作的重点任务。中央的政策为今后一段时期农村土地制度和农业经营制度改革创新提供了重要指引。
引导土地有序流转和适度规模经营健康发展，要从我国人多地少和区域发展不平衡的国情出发，既要注重发展过程的长期性、阶段性，又要注重区域之间的差异性、复杂性，因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
一、坚持以“三权分置”为指导，推进农村土地制度改革
改革开放以来，我国实行家庭联产承包责任制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是农村土地制度改革的一次重大创新。现在，顺应工业化、城镇化快速发展、农村劳动力加速转移的新形势，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，是我国农村土地制度改革的又一次重大创新。当前推进农村土地承包制度改革，总的方向是三权分置，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。其具体实现方式包括：坚持农村土地农民集体所有，即坚持集体所有权。农村土地农民集体所有，是农村最根本的制度，是家庭承包经营的基础和前提，也是中国特色社会主义在农业上的一个鲜明特点，必须毫不动摇地坚持。稳定农村土地承包关系，即稳定农户承包权。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，是维护农民土地承包权的基础，是农村土地政策的核心。只有土地承包关系稳定，农民的土地承包权得到充分保障，他们才能放心长期流转承包地，流入方才能获得稳定的经营预期。创新土地流转形式，即放活土地经营权。在城乡统筹发展一体化背景下，优化配置土地资源，实现规模经营，是发展现代农业的基础条件。土地经营权独立行使，使经营权可以在更为广阔的范围内流转，实现农地资源在市场机制下的优化配置，有利于提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，有利于各种新型经营主体的发展，有利于农业规模化、集约化经营水平的提高，解决好“谁来种地”“如何种好地”的问题。
二、坚持以稳定承包关系为根本，稳步推进承包地确权登记颁证工作
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，是中央深化农村改革的重大举措。习近平总书记指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在政府工作报告中要求，抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作。截至10月中旬，全国2246个县（市、区）开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点，涉及2.3万个乡镇、36.2万个村，已确权家庭承包耕地面积3.1亿亩。整体来看，土地承包经营权确权登记颁证工作进展顺利，符合预期，不仅没有影响农村稳定，还有效解决了大批承包土地纠纷和历史遗留问题。进一步做好承包地确权登记颁证工作，重点要把握好三个方面：一是中央统一部署，地方全面负责。强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。二是坚持以农民群众为主体。充分发挥农民群众主体作用，调动其积极性，广泛参与，变“要我确权”为“我要确权”。三是坚持进度服从质量。统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进；实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。
三、坚持以尊重农民意愿为前提，引导农村土地规范有序流转
土地流转是市场配置资源的过程，必须遵循经济发展规律。近年来，土地流转呈现出主体多元、形式多样的发展态势。流入方仍以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型经营主体流转的比重逐步上升；农村集体经济组织成员之间的转包仍是最主要的流转形式，但出租、股份合作等流转形式比重上升较快。从总体上看，我国农村土地流转平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如个别地区通过下指标、定任务，行政推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；部分地区土地流转市场不健全，服务水平有待提高等。这些问题如果解决不好，将会影响农村土地经营权的有序流转和农业适度规模经营的健康发展。为此，需要把握好四个方面：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，稳步推进土地经营权抵押、担保试点等。三是严格规范土地流转行为。切实尊重农民在土地流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。四是加强土地流转服务体系建设。完善县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，研究制定流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
四、坚持以适度规模为导向，促进农业增效农民增收
现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化，一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是，任何一种土地经营方式，都存在劳动生产效率与土地产出效率如何均衡的问题。土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围，要与农业劳动力和人口流出相适应，兼顾效率与公平、发展与稳定。实践中，规模经营的适度标准需要各地根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定，很难在全国范围内制定一个统一的面积标准。因此，中央提出了“两个相当于”的扶持标准，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍的，应当给予重点扶持。当然，由于各地二三产业发展水平、农村劳动力转移程度、农业机械化水平和农业生产条件各不相同，需要根据实际情况确定本地区规模经营的适宜标准。此外，规模经营也有多种方式，既有通过土地流转形成的土地规模化经营，也有通过土地入股形成的，还有土地托管等社会化服务形成的，各地要因地制宜，选择适合的规模经营发展路径。
五、坚持以农户家庭经营为基础，加快培育新型农业经营主体
家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的，也为世界各国农业发展的历史所证明。在我国农业现代化发展过程中，家庭经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔的发展前景，不存在生产力水平提高后就改变家庭经营基础性地位的问题。习近平总书记指出，不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情，要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和受益者。因此，在加快培育各类新型农业经营主体的同时，也要重视和扶持普通农户发展农业生产，引导其向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高规模化、集约化水平。在此基础上，鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育适度规模经营农户家庭农场，打造传统承包农户的“升级版”。同时，积极推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进多种经营方式共同发展。大力发展壮大集体经济，增强集体组织服务功能；加快发展农户间的联合与合作，发展多种形式的农民合作组织，引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织；培育多元农业社会化服务组织，鼓励农业产业化龙头企业与农户、农民合作社建立紧密型利益联结机制，努力构建多元化、多层次、多形式的经营服务体系，着力提高农业生产经营的组织化、社会化程度。
六、坚持以农地农用为底线，加强工商资本租赁农地监管和风险防范
近年来，一些工商资本在从事农业产前农资供应、产后农产品加工销售等同时，还直接租赁农户承包地从事农业生产，并呈现逐年上升趋势。截至6月底，流入企业的承包地面积达到4400万亩，约占承包地流转总面积10.3%。我国农村缺资金、缺人才、缺先进管理理念，工商资本进入农业，一方面，可以带来先进的技术和经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；但另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”、“非农化”倾向，容易对国家粮食安全和农村社会稳定造成隐患。为此，要实行差别化政策，明确鼓励什么、限制什么、禁止什么。一是鼓励其发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。二是限制工商资本长时间、大面积租赁农户承包地，对工商资本租地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核和风险保障金制度，加强事中事后监管，定期对工商资本的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查。三是严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地，禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。
土地问题事关亿万农民的切身利益，事关我国改革的战略全局。引导土地有序流转和规模经营健康发展，既涉及现代农业的发展，又关乎农民增收致富、农村和谐稳定。我们要深刻领会中央精神，充分认识这项工作的重要性、复杂性和长期性，准确把握政策要求，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
（来源：行政管理改革）
（作者系农业部副部长）
