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引 子
第一部分实际控制人与控股股东的关系第二部分公司法规定的实际控制人第三部分上市公司实际控制人认定第四部分新三板企业实际控制人认定第五部分私募基金业务中的实际控制人第六部分结论
引言
近日，私募早餐群友收到中基协关于法律意见书的反馈：
北京ABC资产管理有限公司，您的法律意见书审核已被拒绝。
尊敬的站长（当然不是我啦，只是举例）：
你好！贵机构（ABC资产管理有限公司）提交的法律意见书，存在以下问题：
1、法律意见书中认定的实际控制人与系统中不一致，请更新登记系统信息；
2、法律意见书中认定的实际控制人不合理。
中国证券投资基金业协会
小伙伴迷惘了……
实际控制人不是控股股东吗？
实际控制人怎么样认定才合理呢？
基金备案中的实际控制人认定和挂牌新三板、上市公司的认定一致吗？
今日站长将有关资本市场的实际控制人认定标准及与控股股东的政策规定汇编大全，并在最后为大家点评。
第一部分实际控制人与控股股东的关系
点评：
根据《公司法》的规定，实际控制人不是公司股东，因此基于《公司法》条文，控股股东与实际控制人的根本区别在于是否直接持有公司股份，控股股东直接持有公司股份，而实际控制人可以不直接持有公司股份。
在资本市场的实务中，一般均将实际控制人做最基本的理解，即谁能实际控制公司，谁就是实际控制人。实际控制人可能通过股权关系对公司实施控制，也可能通过投资关系、协议或者其他安排对公司实施控制。
《信息披露细则》扩大了实际控制人的内涵，规定持有挂牌公司50%以上股份的控股股东视为拥有公司控制权，且实际案例中不乏大量将实际控制人与控股股东认定为一人的例子。因此，在实务中，实际控制人是指通过直接持有公司的股份或者通过投资关系、协议或者其他安排，或者同时通过上述两种方式，足以对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的自然人、法人或其他组织。《非上市公众公司信息披露内容与格式准则第1号——公开转让说明书》第九条，虽然规定在公开转让说明书中需要披露公司的实际控制人，但是对于披露程度却需要借鉴《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》的规定，实际控制人应披露到最终的国有控股主体或自然人为止。
第二部分公司法规定的实际控制人
公司法的定义
《中华人民共和国公司法》（修订）（下称“公司法”）第二百一十六条将实际控制人定义如下：（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。
点评：
即公司法中规定的实际控制人不是股东，与企业间不存在直接股权投资关系。
第三部分上市公司实际控制人认定
《上市公司章程指引》（修订）（下称“章程指引”）中第一百九十二条规定：实际控制人是指虽不是公司的股东 ，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。即与公司法表述一致。
《首次公开发行股票并上市管理办法》（修订）（下称“首发上市管理办法”）中第十二条规定：发行人最近3年内主营业务和董事、高级管理人员没有发生重大变化，实际控制人没有发生变更。
中国证券监督管理委员会关于印发《＜首次公开发行股票并上市管理办法＞第十二条“实际控制人没有发生变更”的理解和适用－－证券期货法律适用意见第1号》的通知（证监法律字[]15号）规定：公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系。发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，应当符合以下条件：（一）每人都必须直接持有公司股份和/或者间接支配公司股份的表决权；（二）发行人公司治理结构健全、运行良好，多人共同拥有公司控制权的情况不影响发行人的规范运作；（三）多人共同拥有公司控制权的情况，一般应当通过公司章程、协议或者其他安排予以明确，有关章程、协议及安排必须合法有效、权利义务清晰、责任明确，该情况在最近3年内且在首发后的可预期期限内是稳定、有效存在的，共同拥有公司控制权的多人没有出现重大变更；（四）发行审核部门根据发行人的具体情况认为发行人应该符合的其他条件。发行人不存在拥有公司控制权的人或者公司控制权的归属难以判断的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：（一）发行人的股权及控制结构、经营管理层和主营业务在首发前3年内没有发生重大变化；（二）发行人的股权及控制结构不影响公司治理有效性；（三）发行人及其保荐人和律师能够提供证据充分证明。相关股东采取股份锁定等有利于公司股权及控制结构稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断公司控制权没有发生变更的重要因素。
《上市公司收购管理办法》(修订)（下称“上市公司收购管理办法”）第八十四条规定了上市公司控制权的认定标准：第八十四条有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权：（一）投资者为上市公司持股50%以上的控股股东；（二）投资者可以实际支配上市公司股份表决权超过30%；（三）投资者通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任；（四）投资者依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响；（五）中国证监会认定的其他情形即上市公司收购管理办法中对于控制权的认定中包含了股东，且主要以股权方式进行对上市公司的控制，这似乎也直接影响了实际操作中对于实际控制人的认定。
中国证券监督管理委员会关于修改《上市公司重大资产重组管理办法》的决定()（证监会第217号）中“本条第一款所称控制权，按照《上市公司收购管理办法》第八十四条的规定进行认定。上市公司股权分散，董事、高级管理人员可以支配公司重大的财务和经营决策的，视为具有上市公司控制权。而这无形中解释了上市公司收购管理办法中的其他情形包括董事和高管支配财务和经营决策的情形。
《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号--招股说明书（修订）》第三十五条第三项规定：实际控制人应披露到最终的国有控股主体或自然人为止。
《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号--年度报告的内容与格式（修订）》第四十六条第一款第三项规定：公司实际控制人情况公司应当比照本条第二款有关控股股东披露的要求，披露公司实际控制人的情况，并以方框图及文字的形式披露公司与实际控制人之间的产权和控制关系。实际控制人应当披露到自然人、国有资产管理机构，或者股东之间达成某种协议或安排的其他机构或自然人，包括以信托方式形成实际控制的情况。
点评：
证券业务中，证监会对于公司实际控制人的认定，采取的是实质重于形式的原则，要看真实的控制关系，而披露则采取严格的披露方式，要披露到自然人或国有资产管理机构或其他方式的实际控制人。
实际控制人的特殊形态
（一）实际控制人的特殊类型
根据现有招股说明书及上市公司年报等公开资料及研究资料 ，较为特殊的实际控制人类型主要包括：
1、国有资产监管机关国资委监管的中央企业旗下上市公司普遍将国资委或集团公司作为实际控制人，一些地方国企也将本级政府国有资产监管机关列为实际控制人。
2、大学、研究院所方正科技的实际控制人是北京大学。交大昂立的实际控制人为上海交通大学。机器人的实际控制人是中科院沈阳自动化研究所。
3、职工持股会大众交通和大众公用的实际控制人为职工持股会。但职工持股会作为实际控制人是历史遗留的产物。根据《关于职工持股会及工会持股有关问题的法律意见》（法协字[2002]第115号），证监会要求拟IPO公司的实际控制人不属于职工持股会或工会持股。
4、集体所有制企业青岛海尔的实际控制人海尔集团公司为集体所有制企业 。法拉电子的实际控制人厦门市法拉发展总公司也是集体所有制企业。
5、村民委员会江泉实业的实际控制人为临沂市罗庄区罗庄街道沈泉庄村民委员会。南山铝业的实际控制人为南山村村民委员会。
6、外资根据不完全统计，外资作为上市公司实际控制人的案例有东睦股份、成霖股份、海鸥卫浴、信隆实业、晋亿实业、汉钟精机、斯米克、罗普斯金、浩宁达、长信科技、丰林集团等。
（二）共同控制权
公司的实际控制人可以是多人。根据《证券期货法律适用意见第1号》，发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，应当符合以下条件：
第一，每人都必须直接持有公司股份和/或者间接支配公司股份的表决权；案例 美亚柏科。在美亚柏科IPO中，实际控制人之一腾达并没有直接持有公司股份，但律师认为他对其他实际控制人行使表决权产生重大影响，从而直接支配公司行为。
第二，发行人公司治理结构健全、运行良好，多人共同拥有公司控制权的情况不影响发行人的规范运作；
第三，多人共同拥有公司控制权的情况，一般应当通过公司章程、协议或者其他安排予以明确，有关章程、协议及安排必须合法有效、权利义务清晰、责任明确，该情况在最近3年内且在首发后的可预期期限内是稳定、有效存在的，共同拥有公司控制权的多人没有出现重大变更；
第四，发行审核部门根据发行人的具体情况认为发行人应该符合的其他条件。
此外，相关股东采取股份锁定等有利于公司控制权稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断构成多人共同拥有公司控制权的重要因素。
对于多人共同拥有公司控制权的判断，在投资实践中还会参照《上市公司收购管理办法》 等规范性文件关于“一致行动人”的定义。在没有相反证据的情况下，如拟IPO公司多名股东之间的关系构成“一致行动人”，将被认定为共同实际控制人 。
（三）无实际控制人
发行人及保荐机构、律师一般从股权结构分散、董事会构成分散、各股东之间无一致行动协议等角度予以论证公司没有实际控制人。
第四部分新三板企业实际控制人认定
《全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露细则（试行）》第四十八条（六）（七）（五） 控股股东：指其持有的股份占公司股本总额 50%以上的股东；或者持有股份的比例虽然不足 50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够支配、实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。控制：指有权决定一个公司的财务和经营政策，并能据以从该公司的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有挂牌公司控制权：（1）为挂牌公司持股50%以上的控股股东；（2）可以实际支配挂牌公司股份表决权超过30%；（3）通过实际支配挂牌公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任；（4）依其可实际支配的挂牌公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响；（5）中国证监会或全国股份转让系统公司认定的其他情形。
控股股东、实际控制人如何认定
（一）控股股东认定依据《公司法》和《全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露细则（试行）》对于控股股东的认定是统一的，有两个标准：持有股权50%以上（通常称之为绝对控股股东）或虽未持有50%以上股权，但是能对公司产生重大影响的股东（通常称之为相对控股股东）都可以认定为公司控股东。
对控股股东的认定采取的是股份和表决权的双重标准。对于股份的认定较为简单，从数量上判断即可；而如何认定股东享有的表决权足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响则必须具体情况具体分析。（二）控股股东认定的几种情形实务中，公司控股股东可以有以下几种情形：（1）第一大股东为控股股东；（2）前几大股东为控股股东；（3）不存在控股股东。
（三）实际控制人的认定依据“实际控制人”的认定需要从公司的实际控制权入手。实际控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或间接的股权投资关系。在认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资关系，也要根据个案的实际情况，综合对公司股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。只要认定了公司实际控制权掌握在谁手中，谁就是公司的实际控制人。认定实际控制人应一直追溯到自然人、国资管理部门或集体企业等特殊主体。（四）实际控制人认定的几种情形公司的实际控制人通常会存在以下三种情形：（1）公司存在单一实际控制人；（2）公司无实际控制人；（3）公司由多人共同控制。
点评：
新三板对实际控制人的认定参考了上市公司的标准，可以认为这两者是一致的。
第五部分私募基金业务中的实际控制人
9月8日，中基协发布《关于资产管理业务综合报送平台上线运行相关安排的说明》，“资产管理业务综合报送平台”上线同时，发布了《资产管理业务综合报送平台操作手册》，其中填报时，按第1.3条规定：实际控制人指控股股东或能够实际支配企业行为的自然人、法人或其他组织。当管理人的控股股东是国有性质时，可认定控股股东为实际控制人。即实际控制人可以是控股股东。私募基金管理人登记业务进行实际操作时，实际控制人部分，系统一般提示为：“认定实际控制人应一直追溯到最后的自然人、国资控股企业或集体企业、上市公司、受国外金融监管部门监管的境外机构”。
点评：
这与上市公司的实际控制人披露的层面不一样，披露出来的实际控制人也不同，而上述的操作可被认为是登记系统的实际控制人认定。
第六部分结论
结合上市公司、新三板、私募基金对于实际控制人认定的标准来看，中基协对于私募基金的实际控制人认定更实用，并且认可与采纳了其他监管部门（如股转公司、上深证交所、证监会）监管和鉴定结论，从实际把控风险的角度出发，认定到国有企业、上市公司和符合条件的境外机构即可。对于私募管理人的核查来讲，尺度更松一些，更合理一些。
