高小平 杜洪涛
编者按我国有80多万税务人员，约占公务员总数的10%。税务系统绩效如何，关乎国计民生。国家税务总局高度重视绩效管理工作，积极探索，大胆实践，目前已初步形成较为成熟的绩效管理体系，大幅度提高了公务员绩效和组织绩效，有力地保障和促进了税务系统的改革和发展，对于推进法治政府、廉洁政府、服务型政府和创新型政府，加快国家治理体系和治理能力现代化，发挥了重要的作用。
发展
从最初的1.0版绩效管理体系到现在的4.0版绩效管理体系，税务系统绩效管理方法不断改进，考评制度不断完善，考评环节不断拓展，参与主体不断丰富。
我国税务系统实施绩效管理经历了四个发展阶段。
1.0版绩效管理体系：初创型。是税务系统绩效管理的启动之年，从1月起，国家税务总局在总局机关及9个省（市）税务机关进行试点，探索绩效管理模式，运行1.0版绩效管理考评指标体系。主要做法是，首先确定一级税务机关的绩效目标，然后依此制定每个干部的绩效目标，并收集与绩效有关的信息，定期对单位和员工的绩效目标完成情况进行评估和反馈，通过改善干部工作绩效来提高单位整体绩效。税务系统推行的1.0版绩效管理体系是对绩效管理初级阶段的探索，更是一次突破和创新。
2.0版绩效管理体系：考核型。自7月1日起，税务系统开始全面推行绩效管理。各级税务机关按照国家税务总局推出的2.0试行版绩效管理体系，逐级分解落实指标，并结合各自工作重点，编制对本级税务机关和系统考评的指标体系，建立了绩效管理运行机制，并完善了各项工作措施，使各省税务局对省局机关和系统的绩效管理运行覆盖面达100%。2.0版绩效管理体系的推行促进了制度框架和指标体系的初步建立，基本形成了自总局到县局、从上而下、国税地税一体、机关系统同步的逐级联动、五级覆盖的整体运行格局。
绩效管理的全覆盖促进了考核制度进一步完善。从总局机关和对省局的考评看，改革发展类工作和纳入督办的重点工作完成率、办结率和完成质量普遍较高，各单位以绩效管理为抓手、以指标分解定责任落实、以过程管理推工作进度、以绩效分析促问题整改、以日常考评促提质增效，绩效管理推动工作落实、倒逼机制完善等作用日益凸显。
3.0版绩效管理体系：管理型。开始正式实施3.0版绩效管理体系，进一步发挥了指挥棒的作用。3.0版绩效管理体系与传统的考评或单纯的目标考核不同，其绩效管理更加注重控制过程，关注管理的各个环节。基于3.0版绩效管理体系，全国税务系统特别重视节点管理、日常监控和督查督办，改变了“年初签订责任状、年底考核发奖状”的老套做法，使绩效管理工作从考评这一个环节拓展为管理各个环节全过程的绩效管理。
3.0版绩效管理体系能够引导管理者在工作中贯穿绩效管理的理念，用创新思维认识问题，用科学的分析方法、工具来分析工作，用管理手段紧抓落实。
4.0版绩效管理体系：治理型。自起，税务系统绩效管理体系平滑升级为4.0版，引入了多元主体参与绩效管理，省、市、县三级税务局分别结合实际，根据上级的绩效指标制订考核下级及机关部门的绩效指标。其有六个主要特点：一是关键指标突出，如对党中央、国务院重大决策部署以及国家税务总局的重点工作任务实现了全面覆盖；二是实现了动态调整，将年度中间重要涉税事项及时纳入考评；三是优化了加分减分项目；四是强化了分档指标；五是提高了机考水平；六是制作了指标模版，合理分解指标。
4.0版绩效管理体系将税收现代化战略目标路线图、时间表及责任书清晰地呈现在各级税务机关及税务人员面前，有利于引领我国税务系统凝心聚力、抓好落实。
成效
税务系统绩效管理的推行，促进了税收重大改革和重大政策的落实，提升了税务系统的行政效能，推进了税收现代化的建设和发展，激发了税务人员的活力，树立了税务机关服务型政府形象。
税务系统绩效管理体系的设计与实施，为推进国家治理体系和治理能力现代化及服务经济社会发展作出了积极贡献。
第一，促进了税收重大改革和重大政策的落实。税务系统绩效管理工作以服务党和国家工作大局为战略导向，紧密围绕并深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中和六中全会精神以及中央经济工作会议精神，认真落实《深化财税体制改革总体方案》和《深化国税、地税征管体制改革方案》，坚持将绩效管理的战略目标和重点任务有机结合，促进了税收重大改革决策部署的落实。从税务系统1.0版到4.0版绩效管理体系来看，其战略理念、指标体系和评估方法一直在创新和更新。在国家治理体系和治理能力现代化背景和要求下，税务系统通过推行绩效管理，积极落实中央简政放权、放管结合和优化服务改革等政策方针，取得了显著的成效。
第二，提升了税务系统行政效能。税务系统绩效管理保障了日常工作的整体性及互动性，促进了工作目标的落实。通过将目标任务层层分解，落实到各个部门、基层及具体的岗位，落实到每位税务人员，考评部门通过对绩效客观公正的评价，能够全面掌握日常每项工作的运转状况。同时，对于基层单位更好地完成上级确立的目标、提升税收管理能力和水平也具有促进作用。
税务系统绩效管理加强了各部门间的沟通，促进了决策的科学化和民主化。在绩效管理指标制定过程中，各级绩效办、考评部门与被考评部门需要进行广泛的沟通交流，在考评过程中也存在有效的沟通反馈机制。良好的沟通极大地推进了日常工作的效率和质量，并使决策更加科学和民主。
税务系统推行绩效管理对于增强税收工作的执行力以及推动工作创新等都具有积极的促进作用，切实提高了日常工作水平和质量，有效提升了税务系统的行政效能。
第三，推进税收现代化的建设和发展。绩效管理的推进与落实促进了税收现代化的建设与发展。税收治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。为了建立完备的绩效管理机制、匹配国家的现代化进程，国家税务总局在准备阶段制定了多项制度与规则，各级税务机关也制定了符合本单位工作实际的制度办法。全系统从基本制度到具体办法、从组织绩效办法及细则到个人绩效办法及细则、从绩效考评规则到结果运用办法等诸方面、多层次构建起了绩效管理的制度框架。税务绩效管理体系构筑了“绩效管理有目标、目标执行有监控、执行情况有考评、考评结果有反馈、反馈结果有运用”的管理闭环，形成了完备的制度体系。这为税务机关推行绩效管理提供了科学的制度规范，确保了税务绩效管理和业务工作的融合，促进了税务机关增强法治观念和制度意识，强化了动态管理和协同管理，着实提高了税收管理的现代化水平。
第四，激发了税务机关干部队伍活力。绩效管理工作具有较强的导向、激励和约束作用，通过考评制度的保障，促使税务干部改良作风，引导积极的工作方向。绩效管理通过班子考评的强化，将领导的个人绩效与组织绩效全面挂钩，用绩效考评的量化来评价干部表现，然后运用于干部的培养、选拔使用与评先选优，增强了干部职工的工作热情，为税务系统带来了奋发进取、积极向上的正能量。绩效管理考评体系及指标的不断更新完善，要求领导干部不断学习适应新的挑战，激发其创新管理的活力，有利于促进税务机关领导干部队伍的发展提升。
第五，树立了税务机关服务型政府形象。服务型政府要求政府将公共服务供给置于政府职能工作的中心，满足公众的公共服务需求，提升公共服务满意度。税务系统绩效管理体系的设计与推进落实，促进了税务机关提升站位，落实中央部署的各项工作，积极服务于经济社会发展的大局，树立了税务机关良好的政府形象。例如，税务机关坚持绩效管理的顾客导向，通过便民办税春风行动及简政放权等工作力度的加强，提供优质便捷的纳税服务，赢得了纳税人的认可和广泛赞誉。
税务机关绩效管理还培育了积极的行政文化，这是塑造服务型政府形象不可或缺的因素。为了更好地推进绩效管理，各级税务机关深刻挖掘绩效管理的核心价值观念，通过多种形式调动员工的工作积极性，促进了最大程度的价值认同，提高了团队的凝聚力，营造了良好的讲求绩效的工作氛围，促进了政府部门工作人员增强自身服务意识，更好地为人民服务。
特色
税务系统绩效管理体系的主要特色在于持续改进和不断创新，使税务系统的绩效管理理论和实践得到不断完善和提升，为政府部门实施绩效管理提供了可以借鉴的方法和路径。
税务系统绩效管理在实践中不断发展完善，目前已经形成了一套符合税务机关实际、体现税收行业特点的绩效管理体系，形成了税务系统绩效管理体系的特色，为我国的行政管理方式创新提供了有益探索。
第一，顶层设计与基层探索相统筹。我国税务系统管理体制垂直化、业务同质化、技术手段信息化和点多、线长、面广、队伍庞大的特点，决定了税务绩效管理必须坚持加强顶层设计与鼓励基层探索相结合。鉴于此，在税务绩效管理体系设计和推进落实过程中，一直坚持注重重点突破，整体推进，从全局出发，明确工作重点，正确处理考评单位与被考评单位的关系，明确工作重点及优先顺序，形成了上下级良性互动和统筹优化的良好局面。
通过制定税收战略规划及按年度计划分解成考评指标，形成了“战略——目标——执行——考评——改进”的完整链条，使落实各项重大目标任务的路线图、时间表、责任书清晰地展现在各级税务机关和税务人员面前，更好地引领全国税务系统凝心聚力、持之以恒地抓好落实。此举有利于促进税收改革的落地，例如，全面推开营改增试点是税务机关承担的一项重大改革任务，工作涉及一千多万纳税人，影响大、时间紧、任务重，但通过对该项工作的专项考评，税务机关各级、各部门、各岗位逐级逐项明确具体工作任务，通过不间断地巡回督查与落实，促进税务机关与纳税人之间、国地税与财政部门等机构以及国税与地税内部之间实现精准对接，保障了改革工作的高效完成。
第二，持续性制度创新。税务系统绩效管理体系不仅是一次伟大的改革实践，也是制度上的持续创新。为了推进绩效管理体系的贯彻执行和不断创新，国家税务总局制定了“一年试运行、两年见成效、三年创品牌”的规划。为“绩效启动年”，上线运行绩效管理信息系统，建立了绩效管理的制度框架，有利于充分发现问题，有效积累经验，为正式实施绩效管理、考评及结果运用奠定了基础；为“绩效推进年”，主要结合各级税务机关岗责体系建设，进一步完善绩效管理制度，优化考评指标体系，升级改进信息系统，全面推进纵向到底、横向到边的各层级绩效管理，总局、省局、市局、县局四级联动，努力做到管理科学、措施完善、手段先进、运行高效；为“绩效提升年”，主要促进绩效管理体系更加完备、制度机制运行更加稳健，加强实践创新和理论研究，努力创建富于税务特色、具有示范效应、发挥引领作用的政府绩效管理模式。
此外，完善的沟通机制促进了税务系统绩效管理体系的持续改进与创新。绩效沟通是绩效管理的灵魂和主线，它贯穿于绩效管理工作始终，渗透于绩效管理各环节，是区别于传统考核的重要标志。在税务系统绩效管理体系推行过程中，上下级和同级别之间沟通充分，有利于形成工作共识和价值认同，在确保绩效管理工作良性运转的同时，也促进了绩效管理体系的持续改进和创新。
税务系统的绩效管理制度，有利于从广度和深度上推进市场化改革，推动资源配置依据市场价格、市场规则、市场竞争实现效率最大化和效益的最大化，这项制度的创新有利于促进我国社会主义市场经济制度更加完善，更好地服务于市场经济建设与发展。
第三，管人与治事统一。税务人员承担着依法征税的职责，其行政执法等效率与质量既影响国家利益，又会对纳税人的经济运行效率、生产经营环境等产生不可低估的影响。为了更好地促进管人与治事的统一，国家税务总局提出了要在基本实现税收现代化的目标，建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系和高效清廉的组织体系。因此，税务机关在制定绩效指标时把“六大体系”作为主要目标设置成为一级指标，二级指标根据此核心内涵来设置，将战略目标与实际工作任务紧密结合，切实有效解决了干部不作为的问题，促进了税务系统工作作风的进一步改善，增强了干部职工的紧迫感、责任感和使命感。在税务系统中，不断缩短与目标的差距、讲求绩效已经成为一种文化自觉，这种组织文化也正在不断促进税务绩效管理体系的持续创新。
第四，结果导向与过程导向统一。税务系统绩效管理体系强调绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向，同时也注重对组织的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力和过程的考核。在税务系统绩效管理体系中，将考评结果与评选年度优秀、先进公务员和干部的培养、选拔与任用等紧密挂钩。绩效考评结果能够呈现出不同被考评者间的差距，充分调动了税务人员的工作积极性和主观能动性，切实维护了绩效管理的公正性。通过确定岗位目标责任制、搭建绩效评估考核制度平台、税收行政管理责任制等措施，实现了结果导向与过程导向的统一，有效提高了税务机关的工作效率。只有切实将结果导向与过程导向相统一，才能够增强绩效考核对于工作及管理的权威性和影响力。
第五，绩效管理技术方法不断优化。一方面，税务系统绩效管理体系注重考核指标的科学设定，以实际问题的解决为导向确立考评目标，做到了考评结果的客观公正和科学合理，同时注重对考评过程的管理，确保了绩效管理工作流程以及运行机制的规范、考评数据及信息的完整准确以及考评方式的合理选用。另一方面，税务系统绩效管理体系注重强化科技支撑，通过现代科技手段的运用，不断促进管理技术方法的优化设计，促进了绩效管理的信息化发展。例如，国家税务总局开发并运行了绩效管理信息系统，各级各部门均把该系统与税务综合办公信息系统、税收综合征管信息系统等有机衔接，通过实现计算机考评等新技术方法的深度利用，切实增强了绩效管理的公正性及透明度。
作者：高小平，中国行政管理学会执行副会长兼秘书长，研究员
杜洪涛，清华大学公共管理学院博士后，助理研究员
来源：《中国行政管理》第十一期
