中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的颁布，为全国各行各业事业单位改革吹响了号角，更为长期以来进退维谷的地勘事业单位改革作出了权威性的评判。深刻领会《指导意见》的基本内涵，彻底反思地勘事业单位改革的经验、教训，正确提出本行业事业单位改革的实施细则，已经成为地勘行业当前和今后一个时期十分迫切的重要任务。
一、地勘事业单位改革的主要成绩和基本教训
1.主要成绩
一是思想观念空前解放。历经三十余年改革开放和市场经济的洗礼，国有地勘队伍的思想观念已发生了根本变化。走在事业单位改革前列的地勘队伍，历尽坎坎坷坷、酸甜苦辣，积攒了一笔十分宝贵的精神财富。与其它行业的事业单位相比，广大地勘职工更加具有应对改革的承受能力，更加具有迎接挑战的思想准备。
二是产业集群迅猛发展。自上个世纪九十年代初，国有地勘队伍在“一业为主、多种经营”方针的导向下，全力拓展生产和服务领域，历经二十余年的艰苦创业，已经形成了具有较强市场竞争力的产业集群。伴随产业经济的不断发展，地勘事业单位的企业化和市场化程度日益提高，为最终完成事业单位改革提供了重要基础和强大保障。
三是经营机制彰显活力。在企业化的各个发展阶段，地勘队伍矢志不渝地探索事业单位管理体制下的企业经营机制。体制不足机制补。隶属于各地区、各部门的地勘队伍，根据自己的内部条件和外部环境，持续创新“事企双轨”的经营管理模式。最大限度地缓解了两种体制的矛盾，为地勘事业单位推进企业化进程搭建起了现实、有效的发展平台。
四是队伍建设成果丰硕。世纪之交，国有地勘队伍处在“四面楚歌”的尴尬境地。广大地勘职工秉承“三光荣”传统，坚守精神高地。凭借高度的责任感和使命感，克服了“空前绝后”的艰难困苦，为共和国保存下了一支最为精锐的产业大军，并在日后当仁不让地承担起了为全面建设小康社会提供矿产资源和地质环境保障的千秋重任。
2.基本教训
一是与发展战略结合得不够紧密。企业化起步阶段,地勘事业单位改革的出发点和落脚点仅仅是眼前的“甩包袱”，对未来五年、十年乃至更长一个时期的战略需求不予考虑或判断失误。甚至脱离中国经济社会发展阶段以及基础地质工作程度，以市场经济发达国家的若干国情指标简单套算国有地勘队伍的从业人员，凭空制造出公益性地质与商业性地质结构的“二元矛盾”。
二是与理论实践结合得不够紧密。长期以来，地勘事业单位改革的政治经济学论证充分，技术经济学论证空白。对待改革过程中出现的现实问题，始终未能给予正面的阐述。甚至超越发展阶段，主观臆断完成企业化改造的时间和进程。此外，地勘事业单位改革始终缺乏完整的实践。百万地质大军长期处在“逼上梁山”、自生自灭”的状态。时至今日也未能打造出一个能够担纲“典型引路”的成功范例。
三是与政策环境结合得不够紧密。诸多行业的事业单位均需完成体制改革的历史重任，但仅仅地勘行业将“企业化”作为压倒一切的总纲领。并长期超脱事业单位改革的大环境，在本部门封闭的小圈子里“孤军深入”。因为相关配套政策不明确或不落实，以至地勘队伍所进行的诸多探索中途夭折或无功而返。由于地勘职工的自身利益受损较大，以至改革的基本方案丧失了最起码的群众基础。
四是与行业保护结合得不够紧密。对不同类型企事业单位实施不同的保护政策是行业管理部门的基本职责。然而，上个世纪末期，地质勘查的行业管理一度处在真空状态。此后，在矿产资源供需形势发生急剧变化的新形势下，行业管理部门又将国有事业单位与民营企业单位置于同一竞争平台之上。行业保护的缺少直接影响了地勘队伍的做大做强，以至未能为企业化改造提供更加充分的前提条件。
二、地勘事业单位改革的行业特征和政策依据
1.行业特征
划分公益性一类和公益性二类的基本标准是，是否适宜由市场配置资源。《指导意见》同时明确，“具体由各地结合实际研究确定。”详细研读《指导意见》，笔者理解如下：一是究其公益性特征是否突出，二是究其公益性方式是否突出。例如，气象预报是典型的公益性服务，但气象卫星发射却可以与商业性的通信卫星一样进行运作。由此可见，公益性项目与公益性服务应当严格区分。一般说来，公益性项目是一次性工作，公益性服务是日常性工作。公益性项目突出挑战性，公益性服务突出稳定性。生产方式的不同，决定了两种类别的生产关系即管理体制的不同。此外，还应当充分关注，此次提出的《指导意见》，已最大限度地优化了不同类别的“责、权、利”配置，从而在客观上消除了不同类别事业单位的“高低尊卑”。
在地勘行业，公益性地质项目可以和商业性地质项目一同进行商业性操作。正如诸多的基础性科研项目可以交由公益二类的高等院校加以完成。当前所谓的公益性地质工作中，公益性特征比较突出，并且不适宜进行项目操作的工作主要是地质环境监测。除此类工作必须划归公益一类外，其余的公益性地质工作均可交由公益二类的地勘事业单位进行承担。
在此次国有地勘队伍分类改革过程中，焦点问题之一是将哪一部分单位和人员划归到生产经营类事业单位。然而，历经三十余年企业化改革的地勘事业单位，如此“伤筋动骨”的大动作已经显得相对简单。上世纪九十年代初，在地勘行业极度萧条、建设行业迅猛崛起的特殊年代，国有地勘队伍利用自己特有的技术手段，大力拓展基础设施建设市场，现已发展成为一个相对成熟的产业集群。此类产业的从业人员已经基本具备脱离地勘事业单位，独自谋求生存与发展的主观与客观条件。
2.政策依据
一个时期以来，国有地勘队伍苦苦寻求“企业化”的基本内涵和政策依据。此次提出的《指导意见》可谓是对“企业化”给予了最为权威的阐述。第16条明确：“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。”此项意见足以说明：事业单位与企业化管理经营非但不相矛盾，甚至可以说是相辅相成；“企业化”非但不是一个过渡阶段，甚至可以说是最终目标；“企业化”不是不伦不类，而是矛盾对立统一过程中派生出的“第三级”；无论是公益一类还是公益二类，都必须一同向“企业化”的最终目标迈进。因此，地勘队伍企业化的覆盖范围不是部分地勘队伍，而是全部地勘队伍。综上所述，对已探索十七年之久的“野战军”和“地方部队”方案，可以毫不留情地划上一个不太圆满的句号。
三、地勘事业单位改革的基本原则及保障措施
1.正确处理单位性质和职工身份之间的矛盾。原则上讲,单位性质决定职工身份，但这种关联性不是绝对的而是相对的。其一，尊重职工身份的历史是“以人为本”的基本需要。不能因为单位性质的改变，而改变原有职工的身份。对地勘事业单位进行分类，只可以改变“增量”职工的身份，如果一旦剥夺了“存量”职工的身份，势必人为制造出无可低估的改革阻力，其未来支出的改革成本极有可能远远大于现实节省的维持成本。其二，不同身份职工的“混岗作业”是任何一类事业单位的必然选择。各种性质的单位均是“麻雀虽小五脏俱全”，但每类岗位的功能却是迥然不同。例如，部队医院的医生必须具备军籍，但护士即可以合同制聘任，担架员更可以临时性招用。地勘事业单位更是应当如此。其三，要对事业单位职工的身份予以“动态管理”。在市场经济发达国家，企业所聘任的员工一般被划分为临时员工和终身员工，这对地勘事业单位具有一定的借鉴意义。出于地勘行业流动性强的特点，有必要打破一考定终身的规则，设置企业员工身份向事业员工身份转变的基准条件及考评标准。
2.正确处理单位性质和单位重组之间的矛盾。当前的国有地勘队伍基本上以局为单元，在分类改革的过程中，将局及其所属单位分类为行政类、公益类、经营类等若干类型是必须的，但是否立即对其进行重组，则需要审时度势。一是要审慎对待拆分。地勘行业的基本特征决定了各类单位之间需要彼此支撑，为此不可夸大或制造其间的对立矛盾。例如，公益一类事业单位在遭遇百年不遇的特大自然灾害面前，即时调动本系统内部的公益二类事业单位，远远优于通过市场化方式临时组合闲散于社会上的其它生产要素。再如，被划分为公益二类的地勘事业单位，在地勘市场波峰波谷的剧烈震荡中，需要同生产经营类事业单位之间进行生产要素调剂。否则，国家需要在市场起伏的不同阶段，对公益二类事业单位要么付出维持成本，要么付出恢复成本。二是要审慎对待合并。避免过度垄断和过度竞争，永远是产业组织设计所必须遵循的基本原则。在省区级基础性、公益性、战略性地勘项目运作中，一旦项目承担方处在独家垄断的地位，计划经济与市场经济体制的弊端均将集中体现。
3.正确处理单位性质和单位协作之间的矛盾。地勘行业的突出特点是，各种类型、各个级别的从业单位，其基本劳动对象皆是九百六十万平方公里的国土。因此，在对事业单位进行职能定位时，无论以工作区块、工作环节、矿产种类划分，还是以行政隶属划分，均将无法克服管理体制和行业特征的基本矛盾。基本方向与原则应是，最大限度地施以市场化的资源配置，按市场经济的法则将不同种类的企事业单位一同置于市场经济的“大熔炉”。不得不重视，不同种类的企事业单位可能因基础条件差异而导致市场竞争的不公平。但同时更应当认识到，竞争的公平永远是相对的，竞争的公平也可以在竞争结束以后通过政府的税、费加以调整。因此，绝不能为了维持理想的竞争环境而限制哪一种类型的事业单位参与市场竞争。尤其是在地勘行业，如果将科研机构定位于公益一类，用管理社区卫生院、乡镇中小学的模式进行规范，必将极大地压抑广大科研人员的积极性和创造性。长期以来，地勘行业一直在苦苦探索公益性地质工作与商业性地质工作的“楚河汉界”，现实已无情昭示，不但公益性地质工作向商业性地质工作渗透的暗流不可阻挡，而且商业性地质工作向公益性地质工作渗透的逆流也同样不可压抑。
四、地勘事业单位改革的分类建议及实施途径
1.属地类地勘事业单位。对其分类要体现阶段性的特点。所谓阶段性，即是在上一阶段改革目标未完成之前，不要启动下一个阶段的改革方案，以免为了改革而影响了发展。首先，以省区为单元，以属地化地勘队伍为基础，根据本地区经济社会发展的“刚性”需求，定位本地区的公益一类地勘事业单位。其次，在公益一类地勘事业单位组建完成后，针对“刚性”需求基础上的 “弹性”需求，定位本地区的公益二类地勘事业单位。最后，将未归属到公益一类或公益二类的地勘事业单位定位于生产经营类。
2.属委类地勘事业单位。对其分类要体现集中性的特点。首先，对属委类地勘事业单位要制定统一的改革方案，集中解决遗留问题，集中支付改革成本。其次，以矿种作为公益类和经营类的基本分类依据。将市场化程度低的战略性矿产勘查单位，划入公益二类。将市场化程度高的一般性矿产勘查单位，划入生产经营类。并分别组建成两个国家级的地勘产业集团。对公益二类，要在国内资源配置方面提供保障条件。对生产经营类，要在国外资源勘查方面提供资金支持。
3.属局类地勘事业单位。对其分类要体现渐进性的特点。无论在感情上怎样不能接受，属局类的地勘事业单位也必做出无奈的选择，其主体构成将定位于公益二类事业单位，并且迈向“企业化”的“不归之路”。其一，以承担地质调查项目为主的科研单位，改组成隶属于国资委的地质调查集团。其二，承担基础地质研究的科研单位以属地为关联划归高等院校，走教学、科研一体化的发展之路。其三，承担地质环境监测职责的事业单位，以及图书馆或博物馆等，定位于公益一类，但仍由地质调查集团代管。
4.属部类地勘事业单位。对其分类要体现超前性的特点。超前部署、超前推进，不仅是属部类地勘事业单位改革的自身需要，更是指导和服务全行业事业单位改革的需要。无可质疑，属部类地勘事业单位是地勘行政管理的必要支撑，但事业单位改革的“政事分开”原则不容妥协。其改革的基本方向是，组建国家级的地质勘查协会和地质勘查学会。一是在规范授权的前提下，履行部分行业管理职能。二是为地勘行业管理部门提供相应的技术性服务。三是扮演政府部门与企事业单位之间的桥梁和纽带。
