编者注：城乡建设用地增减挂钩本质上是一种建设用地指标置换的工具。地方政府可合理、科学地利用此工具达到盘活农村闲置用地、促进耕地保护、优化土地资源、吸引资本下乡建设美丽新农村的目的。本文将从土地增减挂钩制度的概念、背景、意义三个方面进行解析。
一、什么是土地增减挂钩
城乡建设用地增减挂钩政策是在《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》中首次提出的，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。所谓“土地增减挂钩”指的是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩的核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。通俗点说就是拆除农民的宅基地用以置换城市发展所需的商业用地和工业用地，从而实现盘活农村存量集体建设用地，推动城镇化、工业化进程的目的。
二、我国城乡建设用地增减挂钩制度的相关背景
1.土地资源整体紧缺
我国幅员辽阔，地大物博的同时，土地资源也相对匮乏。主要成因是我国人口基数大，从而导致人均土地利用面积只有1.38亩，远低于世界平均水平的局面。与此同时，我国优质土地较少，后备土地资源匮乏，人口与土地面积之间的矛盾较大。而在我国社会经济发展的过程中，人类活动对环境造成的不良影响较大，土地沙化、水土流失等因素加剧了土地资源紧缺。提高人均土地面积，优化原有土地资源迫在眉睫。
2.提升土地资源利用率
土地资源利用率低是我国现阶段最为严峻的土地资源管理问题，这也严重的加剧了人地之间的矛盾。那我们可以从哪些途径来解决土地利用率低的问题呢？目前主要有两个途径：深度挖掘城市用地和开发利用农村用地。两者相比，对农村用地进一步的开发利用的成本更加低、可行性更加高，效果也更为明显。因此，对农村土地进行开发利用是目前提升土地利用率的主要手段。在大多数农村地区，宅基地的占地面积大，且存在大量闲置、铺张浪费的问题。因此，解决农村地区的土地资源利用率低的困境，可以在很大程度上解决我国土地资源紧缺的问题。因此，根据土地利用规划有计划地拆除部分农村建设，利用城市的资本对农村进行拆旧建新，从而达到拓宽土地面积、优化土地资源的目的。
三、土地增减挂钩的意义
1.增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。
城乡之间的巨大贫富差距，一直是我们的社会热点问题。要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩，有效地促进了资本下乡，如成都市，将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。如此既增加了农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。土地增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，助力农民上楼，改善居住条件；有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题；土地增减挂钩与土地整治相结合，改善农业生产条件，促进农村经济发展。
2.增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。
我国耕地保护一靠政府主导实施土地开发整理，使得土地有质和量的提高和增加；二靠建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，保持在耕地数量的平衡。“增减挂钩”就是顺延着“占补平衡”的思路得来的。它将土地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标。从而达到区域内耕地面积增加且质量不降低的，促进耕地保护目的。因此“土地增减挂钩”可以在保持建设用地、耕地数量和质量动态平衡的前提下，优化土地资源配置。
3.增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。
“土地增减挂钩”政策的出现，进一步完善了原有的土地政策体系，解决了原有政策对于农村房屋和村庄建设用土地缺乏政策管理的问题。在原有土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。这三条政策都没有从根本上解决农村自建房、宅基地“散、乱、空”的问题。实施城乡建设用地增减挂钩，按土地利用规划，有计划地拆除农村建设用地，以解决耕地细碎分散、浪费的问题。
结语
随着社会的发展，土地资源供给矛盾日益严重，科学利用“土地增减挂钩”制度来提高土地利用效率，优化土地资源及土地利用结构、空间布局，促进耕地保护。与此同时，利用该政策，缺钱的农村得到了资本投入，农村得以发展，缺地的城市，也得到建设指标，进一步推进城市的发展。不可谓不是一个双赢的政策！
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