行政事业单位内部控制规范评价体系（以下简称内控评价体系），是指各行政事业单位采取定性、定量等综合评价方法，对已建立并实施内部控制建设工作的有效性进行全面评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。
内部控制是舶来之物，财政部于发布了《行政事业单位内部控制规范》，在行政事业单位中推广实施。目前，行政事业单位的内部控制评价尚在摸索中。在实际操作中，应依据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》和《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[]11号）中相关规定，参考国内外相关理论，指导和推动行政事业单位积极开展内部控制评价（以下简称内控评价）工作。
一、内控评价的必要性
（一）内控评价是完善内控制度建设的必要手段。
内部控制涉及单位组织和业务的各个层面，涵盖具体的工作职责和业务流程，非常精密复杂，很难一步达成，需要通过实践反复检验，进行定期评估，以实现改进和完善。
（二）内控评价是监督内控制度执行的必要方法。
内控评价监督内部控制制度和体系是否得到正确执行，是内部控制的检查和报警系统，通过开展评价，结合适当的考核，引导内控制度的实施，进一步提高内部控制水平和效果。
二、影响内控评价体系建设的因素
影响内控评价客观性的因素主要有以下几点：一是管理者对内部控制评价的认识不到位；二是内部控制的评价者与设计人员未独立分开，评价结果缺乏客观性；三是内部控制的评价者专业知识和业务能力不足，评价范围和重点把握不准、测试样本选择不当，以偏概全；四是评价者独立性不强，被评价单位干预评价结果；五是管理者、评价部门与内控部门缺乏良好的沟通机制，导致内控评价进展不畅，评价结论失真。
由此可知，建设内控评价体系的要点有以下三点：
第一、内部控制制度的建立是内控评价的前提条件。只有各单位建立了内控制度，内控手册完备，客观真实反映本单位实际情况，内控评价才具有可行性。
第二、单位内部控制组织建设是建立内控评价体系的关键。只有管理者高度重视、相关部门联动、全员参与其中，内控制度才能得到全面的贯彻执行，内控评价才能更好地发挥检验和评估作用。
第三、审计和纪检部门的介入是建立内控评价体系的助推器。强化审计和纪检监察部门的介入，将风险防范、反腐治贪的理念和方法嵌入各项内控活动中，内控评价工作才能有的放矢，促进内部控制落到实处。
三、内控评价体系的主体和内容
（一）内控评价主体
行政事业单位内控评价的主体分为内部和外部两种：
内部评价主体：单位进行内部自我评价时，主体是单位负责人和管理层，通常由单位内部控制建设领导小组牵头组织实施，具体业务由内控部门或内审部门承担。单位也可以委托中介机构实施内控自我评价，但不能与为单位提供内部控制服务的会计师事务所为同一机构。
外部评价主体：指独立于单位，对其内部控制进行评价的第二方，通常为审计部门、上级内审机构、纪检部门或会计师事务所。
评价主体应当根据经批准的评价方案，组成内控评价工作组，负责具体实施内控评价工作。此外，各附属部门要逐级落实内控评价工作职责，建立日常监控机制，开展测试和定期检查评估，发现问题并认定存在的缺陷，拟定优化方案和实施计划，报单位负责人审定后，编制单位内控评价报告。
（二）内控评价体系的内容
内控评价体系的内容包括内部控制设计的有效性评价和内部控制运行的有效性评价，分析单位建立并实施内部控制进而实现控制目标的程度。
1、内控设计的有效性。为保证内控目标顺利实现，内控要素及程序应完整合理，判断标准有以下五点：
一是经济活动合法合规。考察单位的内部制度和控制程序是否遵循国家的法律法规和规章制度。
二是资产使用安全高效。考察单位是否能够合理保证资产的安全、完整，防止国有资产流失。
三是财务信息真实完整。考察单位是否能够规范会计行为，保证会计信息真实完整，防止或发现、纠正财务报告的重大错漏。
四是防范舞弊和预防腐败。考察单位是否能够约束各类舞弊和腐败现象并降低发生的可能性，在发现舞弊和腐败后是否能尽快披露。
五是权力制衡与运行机制。考察是否实施分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗的运行机制，是否按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求科学设置内部机构。
2、内控执行的有效性。在内部控制设计有效的前提下，考察内部控制是否有效地执行，重点关注相关控制程序的有效运行和持续一致，相关人员的权限和能力是否规范等。如组织层面中评价内部控制建设启动情况，要关注内部控制领导小组的成立，制定、启动相关的工作机制，专题培训、风险评估和业务流程再造是否正常进行等；再如业务层面中政府采购业务管理控制，需考核政府采购活动的合法合规程度、政府采购方式变更和采购进口产品报批等情况。
四、内控评价的范围
为使内控评价客观公正，应对单位内部控制活动进行全方位、全过程的评价。依照我国推行的《行政事业单位内部控制规范》相关规定，内控评价体系范围包括单位组织层级和业务层级。如下图：
“内控”评价体系范围流程图
（一）对单位组织层级的评价
1、组织机构：结合单位实际情况，围绕内控机构设置、单位责任人履职和监督部门设置等方面展开，力求内控组织机构健全完整、单位责任人任职清晰，监督部门设置合理。
2、内控制度：要在集体决策制定、管理制度建立、监督制度建立等方面进行，力争制度到位、功效到位。
3、关键岗位：考虑单位职能和业务重点，对其关键岗位建立健全情况、关键岗位人员考评情况、关键岗位轮岗情况等进行评价。
4、风险评估：在做好风险查找、确认的前提下，对风险评估组织机制保障情况、风险评估的内容、风险评估实施情况进行评价。
5、财务信息：财务信息是对单位经济活动计量、确认的结果。为保证财务信息客观公正有效，需要对会计机构建立及人员配备、岗位责任落实情况、会计基础工作进行评价。
6、信息技术：信息技术的应用可促进内控评价的开展，需对会计核算系统建设、内控管理系统建设、内控管理系统运行等进行评价。
（二）对单位业务层级的评价
1、从内控流程上：可在单位立项评审、采购管理、合同控制、绩效考评等方面展开，重点关注管控方法；
2、从会计核算上：可从预算编审、批复，执行申请、借款报销、专项资金等方面展开评价，贯穿会计核算全过程；
3、从内控对象上：可在经费支出管控、工程项目监管、固定资产管理、专项资金使用等方面进行评价，重点关注控制内容。
五、内控评价原则
（一）全面性原则。内控评价应贯穿经济活动的决策、执行和监督的全过程，实现对经济活动的全面控制。
（二）重要性原则。内控评价应在全面评价的基础上，关注单位重要经济活动、重大业务事项活动和重大风险。
（三）制衡性原则。内控评价应关注单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面，要严格按照决策、执行、监督形成相互分离、相互制约和相互监督的机制。
（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随外部环境变化、单位经济活动调整和管理要求提高不断修正和完善。
（五）有效性原则。内部控制体系建设需要投入一定资源，评价时要充分考虑成本与预期效益，以适当的耗费实现有效控制。
六、内控评价方法
行政事业单位的主要职能、行业特点差异较大，内控的具体内容、标准、要求各不相同，这就决定了对不同的单位需要采用不同的内控评价方法。对此，我们拟定了以下九种评价方法：
第一种，符合测试法。对重要经济活动和典型业务事项进行测试，按照规定业务流程及处理程序进行检查。例如，对大兴区行政事业单位招投标事项的管理，应确认有关控制点是否符合规定程序，政策是否得到认真执行，以此判断内部控制的合法合规情况；对某项控制的特定环节，应进行同期对比，确认该环节的控制措施是否具有一贯性或持续发挥作用。
第二种，流程图法。即用特定语言符号标识单位内部控制运行状况的直观图式，综合单位业务活动中的实物流程、货币流通和信息流程，标明单位权责划分及不相容职务分离，突出关键环节及控制点，据以分析、研究和评价单位内部控制系统的有效方法。
第三种，个别访谈法。对某些不经常发生、不易检查或被检查单位不愿暴露的业务或事项等可采用此法。访谈前应拟出提纲，向相关人员了解内控中的问题，访谈应从领导层开始逐级展开，并形成访谈纪要。
第四种，调查问卷法。调查问卷的题目要有针对性且简捷易答，注意关键问题的提问方式，禁用模棱两可的词语，确保调查结果的保密性，尽量扩大对象范围，做好发放、搜集、统计记录、问卷保存等工作。
第五种，穿行测试法。通常用于验证某项内控规定执行的有效性。它是从内部控制流程中任选一项业务作为样本，按照被评价单位规定的处理程序，追踪该业务从最初起源到最终结束、直至在财务报告中反映出来的全过程。
第六种，实地查验法。通过使用统一的测试工作表，与实际的业务情况、财务单证进行核对，用以验证内控的有效性。如实际盘点存货与账面结存数核对、收付款流程及手续是否遵循正规程序等。
第七种，抽样测试法。即针对具体的内部控制业务流程，按照业务发生频率及固有风险的高低，从确定的抽样总体中抽取一定比例的业务样本，通过对抽样结果进行判断，进而对业务流程控制运行的有效性做出评价。
第八种，比较分析法。即通过数据分析，识别和评价关键控制点的方法，将样本数据与历史数据、行业标准数据、行业最优数据等进行比较，从而评价控制的有效性。如通过部门决算与部门年初预算对比，分析识别预算执行的有效性。
第九种，专题讨论法。即召集有关人员就内部控制执行情况或控制问题进行座谈分析，既可讨论控制评价的手段，也可就控制缺陷讨论整改方案。例如对于涉及财务、业务、信息技术等方面的控制缺陷，就需要由内部控制管理部门组织召开专题讨论会议，综合各部门的意见确定整改方案。
七、内控评价流程
（一）制订工作方案。包括评价范围、工作任务、人员组成、时间进度和费用预算等内容，明确工作流程、评价方法、工作底稿的填写、缺陷认定标准、以及评价人员的权力与义务等。评价工作方案制订后报单位管理层或主管部门批准后实施。
（二）组成工作小组。根据单位规模、机构设置、管理性质、制度状况和工作任务等设立评价小组。挑选具备独立性、业务能力强、职业道德修养高的人员作为小组成员，结合评价人员的专业背景进行合理分工、设定目标任务。内部自我评价可吸收内部相关机构熟悉情况、参与日常监控的负责人或业务骨干参加。
（三）实施现场测试。了解被评价单位的基本情况，确定评价范围和重点，综合运用各种评价方法对内部控制设计及执行的有效性进行现场检查与测试，按要求填写工作底稿、记录相关测试结果，对发现的内部控制缺陷进行初步认定，与被评价单位沟通，核实存在缺陷及原因。
（四）汇总评价结果。评价小组汇总评价工作底稿，相互交叉复核，形成现场评价表，并经过小组负责人审核后签字确认。评价小组将评价结果及现场认定的内部控制缺陷，向被评价部门进行通报，由被评价部门相关责任人签字确认后，提交单位领导及上级监管部门确认。
（五）编制评价报告。综合内控评价工作的情况，编制内部控制评价报告。
八、内部控制缺陷的认定
（一）内部控制缺陷的定义
内部控制缺陷是指在内控体系的建设与执行中，不符合内部控制规范要求，不利于控制目标实现的问题。
（二）内部控制缺陷的分类
根据不同条件，内控缺陷可做如下分类：
第一，按内部控制缺陷形成的原因和来源，可分为设计缺陷和执行缺陷。
第二，按内部控制缺陷对目标的影响，可分为影响财务报告目标缺陷和影响其他目标缺陷。
第三，按照内部控制影响的程度，可分为重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷。
（三）内部控制缺陷的认定方法
内部控制缺陷的识别与认定是评价内部控制是否有效的关键问题。内部控制缺陷的认定采用定性分析法和定量分析法。
1、定性分析法
运用归纳和演绎、分样与综合、抽象与概括等方法，对评价对象从总体上进行“质”的方面的分析，以确定内部控制缺陷的性质。如下图：
内控建设测评情况一览表
注：实际情况实行百分制，其中单位层面、业务层面各50分（也可根据单位实际情况酌情测评打分）。
2、定量分析法
运用数理方式对内部控制测量结果进行加工整理和分析，测算某项内控目标的实现程度。以方格法为例，对评价项采用矩阵（坐标图）方法进行判断：
预算安排支出情况使用矩阵考核表
注：
1、横坐标：预算安排使用率20%~80%，分别是极低档、低档、中档、高档和极高档5档次。
2、纵坐标：可能产生的效果，分别为基本确定、很可能、有可能、不太可能和极小可能5类。
3、如极高档为预算安排使用率在80%以上，而且产生的结果基本确定，则极高档系数=5×5=25；其余档次依次类推。
九、内控评价报告
（一）内控评价报告内容
行政事业单位内部控制评价报告应当分别就单位组织层面和业务层面内部控制的有效性发表意见，同时对内部控制缺陷进行认定及提出整改意见。内部控制制度和评价报告至少应当包括：管理层对内部控制报告真实性的声明、内部控制评价工作的总体情况、依据、范围、程序和方法，内部控制缺陷及其认定情况、整改情况、整改措施和内部控制有效性的结论。
实际操作中，要考虑导致内部控制失败的风险因素：一是控制活动的类型，包括人工控制和自动控制，预防型控制和发现型控制等；二是控制活动的复杂性，通常与单位组织结构、环境、规模、人员素质等相关；三是管理层逾越内部控制权力、滥用权力或不作为形成的风险；四是实施控制活动所需要的职业判断能力；五是内部控制活动所针对的风险事项的性质及其重要性；六是单项控制活动对其他控制活动有效性的依赖程度等。
对于认定的内部控制缺陷，内控评价机构应当结合管理层、内部审计部门和纪律监察部门的要求提出整改建议，要求责任部门及时整改，并跟踪其整改落实情况；已经造成损失和负面影响的，应当追究相关人员责任。
（二）内控评价报告格式
内控评价报告应当形成工作底稿，详细记录评价工作的执行情况，包括评价要素、主要风险点、采取的控制措施、有关证据资料以及认定结果等。评价工作底稿应当设计合理、证据充分、简便易行、便于操作。
