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■ 围绕编制上海“十四五”规划建言资政、凝聚共识，是市政协今年的履职重点。根据《上海市政协度协商和民主监督计划》《上海市政协议政调研计划》，市政协将“关于上海‘十四五’发展若干重大问题的研究”列为重大课题调研，举全政协之力，广泛组织动员各党派团体、各级各界别政协委员参与本市“十四五”规划编制的协商议政和专题调研。
■ 今年3月以来，课题组先后开展16项专题调研，召开情况通报会、委员学习会、专题座谈会、调研讨论会、专题考察等90余场次，600多人次的政协委员参与。在深入调研、分析论证的基础上，调研报告对16项专题调研成果进行全面梳理、综合分析和系统集成，并注重吸纳各党派团体、各级政协委员意见建议，着重就上海“十四五”发展阶段特征、时代主题和发展主线，以及发展指标、发展动力、发展瓶颈等事关上海未来发展的战略性、基础性、关键性问题提出意见建议。本报现摘编报告部分内容，以飨读者。
7月29日，上海市政协举行十三届二十次常委会议，围绕“以大手笔谋划城市未来发展，编制好上海‘十四五’规划”专题议政。图为会议现场 金松 摄
关于“十四五”发展的阶段判断和主题主线问题
“十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，也是上海在新的更高起点上谋新篇、开新局的起步开局规划，把握好“十四五”发展的阶段性新特征新要求尤为重要。
（一）“十四五”时期是上海立足“两个大局”、坚持“四个放在”，在新的更高起点上开启全面建设“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的新阶段。如何在危机中育新机、于变局中开新局，是“十四五”规划必须深入研究和回答的重大命题；如何全面对标对表国际最高标准、最好水平，切实增强“五个中心”的国际竞争力、创新驱动力、要素集聚力、市场影响力、抗风险能力，在更高水平、更高层次上代表国家参与国际合作和竞争，是“十四五”规划必须深入研究和回答的关键问题；如何立足“两个大局”、坚持“四个放在”，在新发展格局中发挥好“五个中心”对内对外开放两个扇面的枢纽作用，更好搭建平台、提供通道、编织网络，是“十四五”规划必须深入研究和回答的紧迫现实问题。
（二）谋划“十四五”发展必须牢牢把握“以人民为中心、高质量发展”这一时代主题。上海谋划“十四五”发展，必须把握这些重大论断的丰富内涵，深入推进“四高”发展：高层次创新策源；高水平改革开放；高效能城市治理；高品质市民生活。
（三）谋划“十四五”发展必须着力凸显强化“四大功能”、全面提升城市能级和核心竞争力这条发展主线。“十四五”时期，上海改革发展进入新阶段，面对全国各地千帆竞发的发展态势，上海亟待构筑不可替代的战略优势。要把强化“四大功能”、全面提升城市能级和核心竞争力作为发展主线，引导增强全球高端资源要素集聚和辐射功能，加快向全球产业链、价值链、服务链高端环节迈进，更好形成国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，建设好“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
关于经济增长预期性指标和部分结构性、功能性指标设定问题
指标是引领未来经济社会发展的“指挥棒”，体现着发展理念、目标任务和战略取向，新的发展阶段和发展目标，要求我们必须科学设定未来五年规划指标体系，尤其要设定好影响信心、影响预期的关键目标指标。
（一）设定不低于或略高于全国平均增长水平GDP指标，为建设具有国际竞争力的经济中心城市提供应有的体量规模支撑。作为全国最大经济中心城市，上海必须增强忧患意识、担当意识，体现经济首位城市毋庸置疑、令人信服的底气。上海作为长三角世界级城市群的核心城市，如果没有一定的经济体量和增速，很难成为我国经济发展的增长极和动力源，很难发挥长三角一体化发展的龙头带动作用，很难成为具有国际竞争力的经济中心城市。
（二）科学设定产业结构指标，引导建设支撑高质量发展的现代产业体系。第二产业的指标设定可以从两个维度考虑。一是规模增速维度。横向上，强调二产在整个经济中的比重，“十四五”继续坚持制造业增加值比重25%的底线。纵向上，强调二产自身同比增幅，防止经济“避实向虚”和“产业空心化”。二是高端引领维度。关键行业领域上，作为国民经济支柱型产业，战略性新兴产业产值占全部工业总产值的比重应提高至40%以上。要素配置效率上，根据工业提质增效要求，“十四五”全员劳动生产率明显提升、研发经费投入强度达到4%以上。
第三产业指标设定可以从三个维度考虑：总体规模维度；对外开放维度；产业创新维度。
（三） 增设功能性指标，完善国际化大都市评价指标体系。围绕建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市目标，突出城市核心功能，强化智慧城市、韧性城市、生态城市等指标，打造全球国际大都市发展的“上海标准”，生动诠释“城市，让生活更美好”，彰显上海在世界城市体系中的独特地位和作用。上海的功能性指标体系，既要体现“世界影响力”“现代化”“国际大都市”等城市发展水平的国际考量，更要体现“社会主义”“人民城市”的根本属性。
关于构建多引擎发展动力问题
上海作为我国改革开放排头兵、创新发展先行者，新阶段新发展必须抓住世界经济格局深度调整、重新洗牌机遇，坚定不移吃“改革饭”，毫不动摇走“开放路”，持之以恒打“创新牌”，进一步强化创新驱动力、开放推动力、消费拉动力，激发内生动力，增强发展后劲，在新发展格局中找准发力点和突破口，推动新增长点培育壮大、厚积成势，确保经济提质增效、行稳致远。
（一）坚持创新第一动力，推动金融、科技与产业良性循环和三角互动。上海在新发展阶段必须协同推进科技创新、制度创新、文化创新，下好重要领域科技创新先手棋，提供高质量科技供给，显著增强经济质量优势。
增强基础研究动力，打造原始创新高地。打造张江世界级基础研究试验特区和临港全球顶尖科学家社区，提升张江和临港等重点区域平台载体能级。
释放企业创新活力，打造科创企业成长高地。强化企业作为技术创新主体作用，强化产业创新联盟建设；聚焦生物医药、集成电路、人工智能等相关产业，加大专项资金的支持力度，强化科技创新金融支撑，探索政府资金引导+市场创投及券商跟投+商业银行贷款跟进的全新投贷联动机制；聚焦战略性新兴产业，提供专业服务，助推中小科创企业发展；推进大科学装置、大数据中心、超算能力等大科学设施的共享，提升社会和城市治理夯实基础，增强新动能。
激发全社会创新潜力，打造创新生态高地。营造公平公正的法治氛围，实行严格的知识产权司法保护；扩大机构自主分配权，充分利用市场化的人才评价机制，以质量而非数量进行评价和考核；营造宽容包容的创新氛围，建立宽容失败结果的“容错”管理机制。
（二）坚持东西两翼协同联动，打造临港新片区、虹桥商务区互为支撑的动力引擎。
聚焦“五个重要”的战略目标和功能定位，对特殊经济功能区内涵再聚焦再深化再明确，全力打好新片区这张新时代上海发展王牌。重点是强化“三大功能”，破除体制机制障碍：强化开放型经济集聚功能；强化高端产业引领功能；强化体现以人为本的城市功能。
增强虹桥商务区连通长三角的重要枢纽作用，坚持国际化中央商务区、国际贸易中心新平台的定位，依托大交通、大会展、大商务，发挥人流、商务流、开放度、经济完整性的优势，打造长三角高端商务活动聚居区。建设高效便捷的综合交通枢纽，完善虹桥国际开放枢纽联通浦东国际机场和长三角全域的轨道交通体系；优化长三角地区交通一体化，打破城市物理壁垒，构建密织的长三角“3小时大经济圈”网络，实现城际深度融合；发挥好进博会平台作用，建设高标准的国际中央商务区。
（三）坚持文旅融合，打造消费新亮点。文化旅游业关联度大、带动力强、产业链长，是拉动经济增长、扩大内需的幸福产业。坚持文化赋能、旅游显效，用足用好上海文化旅游资源，发挥上海作为全国最大出入境口岸优势，打造世界著名旅游目的地，提升文旅事业和产业在全市经济发展中的贡献度。
发挥文化旅游在提振消费需求、扩大有效投资中的重要作用。精心培育“文化+”“旅游+”的新模式、新业态、新创意，大力发展全域旅游、都市旅游、乡村旅游、研学旅游、休闲旅游、康养旅游，不断延伸文化创意产业和旅游业的产业链，增加文旅业的附加值。
打造全球旅游网络枢纽。强化文化旅游资源集聚和配置功能，持续办好国际电影节、国际艺术节、F1大奖赛、网球大师赛等，持续放大“五五购物节”连锁效应，以“6+365”进博会和永不落幕的世博会作为重要平台依托，进一步丰富拓展都市文化旅游内涵。
优化文化旅游发展环境。坚持以游客为中心，在文化旅游服务和管理的精细化、便捷化、国际化上下功夫。
关于破解土地和人口瓶颈问题
土地和人口是城市持续发展的基础保障与战略支撑。“十四五”规划在土地利用上关键是“盘活”，着力改变土地资源开发利用低效粗放状况，从简单依靠增量扩张向盘活存量和提升利用绩效方向转型，重点在存量盘活、二次开发上做文章；在人口调控上关键是“适度”，面对少子化、老龄化加剧态势，面对产业结构调整和高低端劳动力合理配比对人口增长的需求，尊重超大城市人口增长规律，把握窗口期，调控要适度。
（一）深挖存量、创新机制，推动土地资源有效供给和高效利用。当前，上海土地利用的关键问题有两个：产业用地有效供给不足；建设用地高效利用不够。未来发展必须拓展土地资源有效供给，强化土地资源高效利用，推进土地利用制度创新，努力以高质量的土地利用促进高质量的经济社会发展。
聚焦“六个一块”，有序拓展土地资源供给：“活一块”——千方百计激活批而未用土地资源；“整一块”——实施“以用定减、以减定增”，因地制宜整治、释放现状低效用地；“收一块”——有序推进开发边界内的土地收储工作，实现“土地等项目”；“放一块”——完善战略留白区过渡期管理政策，为好项目落地和老项目升级改造创设绿色通道；“造一块”——科学利用河口滩涂资源，合理创造城市未来发展空间；“飞一块”——创新“飞地经济”模式，引领上海都市圈协同发展。
实施“六个创新”，强化土地资源高效利用：创新规划管理方式，探索弹性管控机制；创新产业准入机制，实行差别化土地供应；创新产业存量更新机制，拓宽土地盘活途径；创新宅基地用途管制，提高闲置宅基地使用效率；创新交通设施用地复合利用实施机制，加大轨道交通站点综合开发力度；创新土地利用绩效考核办法，形成激励与约束相结合的机制。
（二）适度调控、优化布局，推动人口可持续发展。从当前及长远来看，上海已呈现低生育-少子化-老龄化态势，人口结构性矛盾突出，劳动力储备短缺，对外来劳动力依赖度不断上升。“十四五”上海人口可持续发展要自觉践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，着力推动形成总量适度、结构优化、素质提升、分布合理、服务有效、管理有序、与城市可持续发展和城市功能布局相匹配的人口发展布局。
以政策聚才，着力为上海未来发展厚植力量。聚焦重点区域，进一步先行先试；聚焦重点人群，进一步精准施策；聚焦重点项目，进一步落实落地。特别要创造宽松政策环境吸引更多的高层次创新型人才、青年人才落户，为上海高质量发展积蓄人才红利。
以产业引人，着力发挥产业调整的带动效应。以推进科创中心、自贸区新片区建设等为契机，聚焦现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业等现代产业体系；以推进长三角一体化建设为契机，加快产业转移和产业协同；以城市群为半径，探索建立区域间成本共担和利益共享机制，合理调整布局结构，延伸上海人口郊迁扩散的腹地，使产业集群发挥出最大的规模效应。
以环境留人，着力优化区域人口空间分布。以“权责对等、梯度赋权”为原则，进一步完善公共资源供给制度；以“动态调整”为导向，进一步健全公共资源配置机制；以“一网通办”“一网统管”为依托，为人口管理与服务赋能增效。
关于深化城市治理和优化公共服务问题
未来五年，上海要贯彻中共中央、中共上海市委关于人民城市建设的部署要求，聚焦“五个人人”的努力方向，把握人民城市的生命体征，把为人民谋幸福、让生活更美好作为鲜明主题，紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，让城市治理更智慧、生态环境更优良、公共服务更优质。
（一）把握“六个更加注重”，推进城市运行“一网统管”。推进城市运行“一网统管”是提高城市治理能力现代化水平的“牛鼻子”工作，要更加注重统一思想，更加注重总体谋划，更加注重建章立制，更加注重实战应用，更加注重赋能基层，更加注重汇聚力量。
（二）突出“水、气、固废”三个重点，统筹推进长三角生态环境保护。上海生态环境治理应放在长三角区域的范围去谋划推进，进一步深化联防联治机制，突出“流域性、区域性、综合性”，聚焦“水、气、固废”三个重点领域，以长三角生态绿色一体化发展示范区为突破口，推动长三角区域生态环境从“联防联治”走向“共保共建共赢共享”。跨区联动保护饮用水水源地安全；多措并举促进交通移动源减排；建立健全固废资源化利用循环经济产业链；完善顶层设计突破行政壁垒。
（三）突出“一老一小”，提高公共服务水平。倡导“积极养老”理念，着力提高养老服务水平；实行市级统筹，推动义务教育优质均衡发展。
关于推动城乡融合发展问题
“城乡二元结构”是上海经济社会发展的明显短板。“十四五”要把破解“城乡二元结构”、实现城乡融合发展作为城市建设的重大任务，围绕中心城区和郊区乡村“一高一低”，坚持两端协同发力，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
（一）以最高标准、最好水平，打造具有国际影响力和竞争力的中央活动区。打造卓越的全球中央活动区是“上海2035”城市规划的重要目标，也是“十四五”期间的重要任务。在中央商务区（CBD）的基础上，进一步提升城市能级和核心竞争力，着力打造更高品质、更具活力、更强辐射力的城市中央活动区（CAZ）。优化中央活动区空间功能布局；提升中央活动区复合功能水平；增强中央活动区集聚力和辐射力。
（二）以更高站位、更宽视野，全力实施乡村振兴战略。郊区乡村是上海这座超大城市的稀缺资源，是提升城市能级和核心竞争力的战略空间载体，实施乡村振兴对于创造新时代上海发展新奇迹具有独特价值和作用。要跳出农业看乡村，从建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的高度看乡村，从长三角高质量一体化发展的角度看乡村，坚持面向全球、面向未来，以更高站位、更宽视野、更高层次实施乡村振兴战略。强化规划引领力；强化要素集聚力；强化产业竞争力；强化文化软实力。
（三）以全球视野、战略眼光，谋划上海未来发展的大手笔。中共上海市委书记李强多次强调，编制“十四五”规划，需要大胆解放思想，勇于突破超越，敢于提出“牵一发而动全身”“一子落而满盘活”的大手笔大战略，谋划提出具有前瞻性、带动性的大项目、大工程、大平台、大民生。谋划“十四五”发展，要有大格局、大情怀、大手笔，比如，一些委员和专家提出，沿海、沿江、沿外环打造产业集聚带和快速交通网，全面带动长三角一体化发展、浦江两岸协同发展和城乡融合发展等。这些建议值得深入研究论证，或许能成为引领上海未来发展的标志性重大项目，成为上海这个长三角龙头的点睛之作、神来之笔。
关于保护历史风貌、传承历史文脉问题
历史风貌是城市的重要肌体，是活着的可以阅读的城市历史和艺术，是提升城市能级和核心竞争力，进而建设创新之城、人文之城、生态之城的重要战略支撑。传承历史文脉、保护历史风貌是上海建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的题中应有之义。“十四五”期间，要把这项工作作为弘扬城市精神和城市品格、提升文化软实力的重要抓手，用好用活红色文化、海派文化、江南文化资源，创造更为充实的人民城市精神文化生活。
（一）继续实施“开天辟地——党的诞生地发掘宣传工程”。这项工程是打造彰显建党初心的强基工程，是擦亮上海红色名片、打响“上海文化”品牌的重要工程，要加大对以中共一大会址为中心一平方公里内红色遗址和早期中共中央机关旧址等的发掘、保护、修缮、利用力度，更好地把红色资源利用好、红色基因传承好、红色传统发扬好。
（二）切实加强老城厢历史风貌保护。老城厢是上海中心城区内唯一一处以上海传统地域文化为风貌特征的历史文化风貌区，在上海城市发展史上具有重要地位和独特价值。要采取一些特殊措施、争取一些试点政策，在老城厢加快旧区改造和城市更新、改善居民居住条件和生活质量的同时，加强历史风貌保护，延续城市文脉、留下城市记忆。
（三）规划建设江南文化国家主题公园。以朱家角、金泽、黎里、西塘、姚庄等水乡古镇为核心，通过古镇古园古景的华丽转身，建设以江南水乡文化为底色和亮色、跨界跨业融合的新江南文化主题公园。
（四）进一步推动石库门申报世界文化遗产和启动黄浦江、苏州河沿岸近现代工业遗产申报世界文化遗产。
（五）适时启动《上海文库》编纂出版。收录现行上海行政区划内从有文献记载至19前的文献，更好地保护文化遗产，传承历史文脉。
（六）合理布局临港新片区宗教活动场所。要高度重视宗教活动场所合理布局工作，根据临港新片区人口导入实际情况和宗教活动实际需求，科学制订临港新片区宗教活动场所合理布局规划。
