“统筹城乡发展综合改革”首先要解决城乡差距继续扩大问题，体现“以人为本”治国理念。
“统筹城乡发展综合改革”，目标是到，消除城乡二元结构的体制障碍，实现城乡基本公共服务均等化，基本实现城乡经济社会发展的一体化。这是中国改革开放新阶段、国家现代化新阶段实施的一项重大国家发展战略。这个国家战略现在面临一个严峻问题，即目前“经济越发展，城乡差距越大”的趋势。仅从城乡居民人均收入上看，中国社科院在4月20日发布的年度绿皮书预测，城乡居民收入比率将进一步扩大至3.35:1。①如果再考虑到城乡社会福利保障的不平等、公共设施和服务的不均等、各项社会事业的城乡差距等方面，中国城乡收入差距当在6：1之上。②这个差距大大超过了国际公认的安全界限。中国城乡差距成为中国社会内部发展差距的最突出表现，影响了社会稳定。从以来，我国地方政府工作重点从“发展是第一要务”变成了“发展是第一要务，维稳是第一责任”。从地方政府财政预算执行情况来看，许多地区的公共安全支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新、保障性住房支出。健全、庞大的维稳机制正在形成，我国已成为世界上投入维稳成本最多的国家之一。③
城乡差距继续扩大的根源是城乡二元体制，即城乡居民权利的不平等。因此，统筹城乡发展综合改革必须体现“以人为本”的根本治国理念，在城乡居民平等的权利上下功夫。“以人为本”要求国家的发展和政策都要以人民群众的根本利益为准则。人民群众的根本利益不仅是指经济利益，还包括法定权利，这是人民利益的法定表现形式。目前城乡差别扩大的最直接的表现是经济利益，但其实质是农民和城市居民权利的不平等设定。因此，统筹城乡发展综合改革，必须首先从解决农民不平等权利问题开始，而不能仅仅给予农民一些经济上的补偿。不能只谈经济不讲政治，一定要从政治的高度认真对待并加以解决。这是新时期统筹城乡发展综合改革的根本目标和标准。
现行做法存在的三大矛盾
促进农民增收的政策和限制农民增收的体制相矛盾。现在把增加农民收入看成是缩小城乡差距的主要做法。但是，目前仍然存在着促进农民增收政策和限制农民增收的体制相矛盾。根据农民收入的构成，主要有三个表现：第一，农民工资性收入已占主体，但农民工仍然受到广泛的社会排斥。农民工成为中国劳动者的绝对主体。但是，农民工却受到广泛的社会排斥。经济上，农民工实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。社会上，农民工基本上享受不到城市政府提供的公共服务，子女在城镇上学困难，现行的医疗体制和疾病预防控制措施都难于对农民工发挥作用。政治上，农民工只能回原籍行使政治权利。④第二，农业繁荣政策与农民增收效果正在呈现着反向关系。⑤农民收入增加较多的地方，往往就是农业生产凋敝衰败的地方。农民以各种形式外出务工的人数越来越多，达 2.25亿人，已接近农村总劳动力的50%。现在，非农收入不仅占农民年均纯收入的比重越来越高，而且几乎成了农民增收的最为核心的要素。第三，农民财产性收入极低，这种制度安排与我国以按劳分配为主、多种分配形式并存的基本分配制度相矛盾。农民的财产最主要的是集体所有的土地、宅基地和房屋。但是，这些财产并没有给农民带来更多收益，农民获得增值收益的权利被强制性地剥夺了。这实际上是将农民排除在我国基本制度——有中国特色的社会主义分配制度之外，农民不能享受“多种分配形式”，只能享受“按劳分配”这一种分配形式。
推进城乡公共服务均等化的政策和造成城乡公共服务不均等的体制相矛盾。目前统筹城乡发展的重点是推进城乡公共服务均等化，但实际结果远不是如此。推进城乡公共服务均等化的政策与制造城乡公共服务不平等的体制仍然矛盾。陆学艺教授指出，迄今为止，中国的公共资源和公共服务配置向城市过度倾斜、城市剥夺农村的基本格局不但没有根本改变，而且还有所加剧，城乡居民的基本权利和权力完全不处在同一个水平之上，存在严重的不对称。从2000~ 年，国家用于农业的财政投入占总支出的比重，基本上处于持续下降的趋势(除外)。国家用于农村救济的财政支出占全国抚恤和社会福利救济财政支出的比重下降得更快更大，从36%降到20%，净减16个百分点。同样，国家财政用于农业基本建设的投入比重也从1978年的15%下降到的 12%。
推进城市化的政策和阻碍城市化的体制相矛盾。许多专家认为，中国城市化滞后于现代化，中国城乡关系不公平、不平等、城乡差距扩大趋势严重的实质，是“就业结构的非农化滞后于产业结构的非农化、城市化滞后于就业结构非农化”，所以，对策就是加快城市化进程，使“农民进城”。⑥国家事实上从 2000年就开始重视并采取相应措施解决这个问题，进一步提出“按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求”，着力推进社会主义新农村建设，完善和提升城市功能，以形成城乡一体化发展新格局。重庆、成都，以及广东的惠州和中山等地，都进行着相关试验。这些地区的试验，目标明确，措施得力，效果突出。但是，直到目前，我们的户籍制度仍然是城乡二元体制下的户籍制度;大量的流动进城的农民，仍然没能实现自己的城市梦，充其量只是个“半城市化”;⑦作为产业大军主体的农民工仍然不能实现同城里人的“同工同酬”;农民工的子女在城里仍然不能同城里人的子女一样享受同等的受教育权，等等。
当务之急是在政府管理层面构建统筹城乡的规范和程序，让规范程序决定结果、产生结果
“经济发展越快，城乡差距越大”的现状告诉我们，经济发展的成就不能使城乡差距继续扩大的问题得以解决。城乡差距继续扩大问题要得以解决，必须从维护并保障农民法定的平等权利着手。农民法定权利的不平等，是导致城乡差距继续扩大的根本原因。
目前，统筹城乡发展综合改革的大政方针、发展战略已定，问题是政府管理职能的履行者没有贯彻以人为本的治国理念，没有将统筹城乡的要求落到实处。这既是一个综合的大问题，也是一个具体的问题。综合的是指整个政府管理层面，具体的是指统筹城乡一个方面。科学发展观作为一个重大发展战略，一种科学发展的观念和方法，到目前为止，还没有具体化为一种体制机制，还没有成为人们所必须遵循的具有可操作性的程序和规范。人们都认识到了科学发展观和城乡统筹的重要性，但是，在制定计划、分配资金、安排项目、解决困难等工作安排的具体过程中，如何将科学发展观落到实处，将城乡统筹落到实处，并没有一个恰当的体制机制安排。因此，构建落实城乡统筹的体制机制并形成具体的规范和程序是当务之急。让这些必须遵守的规范和程序决定结果、产生结果。只有具备这样的环节，实践科学发展观、统筹城乡发展综合改革的目标要求与具体的政府管理才不是两张皮。
这样的规范和程序必须体现科学发展观以人为本的核心理念，以维护与保障农村居民法定的平等权利为核心。农村改革30多年，中央连发12个“一号文件”始终贯穿“一条红线”，即是在经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的权利。《国家人权行动计划(-)年》中覆盖政治、经济、社会、文化等各个领域的21项基本权利是农民应该享有的平等权利。其中，目前农民最急需的是完整的土地产权、自由迁徙和平等就业、基层自治及平等分享国家发展成果等权利。⑧从最高政府管理层面到地方各级党委政府，应在项目安排、资金分配、具体实施、检查监督各个环节，设定一个必须遵守落实21项基本权利的规范和程序，让这一套规范和程序决定统筹城乡发展综合改革的进程、产生阶段性结果。
注释
①中国新闻网，4月21日。
②④⑦陆学艺：《当代中国社会结构》，北京：社会科学文献出版社，，第268～274、31～35、5、39、268～274、158～62页。
③关武君“天价维稳’不是长久之计”，《社会科学报》，5月27日。
⑤宋亚平：《三农中国》第13辑，武汉：湖北人民出版社，，第16页。
⑥徐勇：《中国农村与农民问题前沿问题研究》，北京：经济科学出版社，，第11页。
⑧刘林德：“农村改革的关键是赋权于农民”，《长江日报》，10月10日。
